Offentlig saksbehandling – egne regler for Mattilsynets distriktskontor for Bergen og omland?
Les advokat Torbjørn Gjelsvik sin glimrende kronikk her.
Offentlig saksbehandling – egne regler for Mattilsynets distriktkontor for Bergen og omland?
Mattilsynet har en rekke viktige oppgaver i forhold til havbruksnæringen, med tilhørende virkemidler hvis det avdekkes forhold som er i strid med de lover og forskrifter som vår lovgiver har fastsatt. Mattilsynet har samtidig en betydelig makt i forhold til den enkelte oppdretter, hvor deres inngripen kan medføre betydelige økonomiske og driftsmessige konsekvenser. Det er derfor særdeles viktig at Mattilsynet både forholder seg fullt ut til de saksbehandlingsregler som lovgiver har fastsatt, og er lojal både til alminnelige grunnleggende saksbehandlingsprinsipp, samt til egne vedtatte strategier.
På Mattilsynets hjemmeside kan en lese at deres uttalte verdier er
”åpen, raus, engasjert og redelig“.
Dessverre er det vår opplevelse gjennom en rekke saker for mange oppdrettere undergitt Mattilsynets Distriktskontor for Bergen og Omland (“Distriktskontoret”) sitt tilsyn at Distriktskontoret i mange tilfeller ikke har en forsvarlig saksbehandling i henhold til normale forvaltingsmessige prinsipper, og heller ikke opptrer i tråd med Mattilsynets egne uttalte verdier.
Det som også er et særtrekk for Distriktskontoret er at de ser ut til i økende grad å drive saksbehandling som ikke i tilstrekkelig grad bygger på fakta og dokumenterbar kunnskap.
Oppdrettere i regionen er underlagt en rekke reguleringer som følges opp av ulike offentlige organ, herunder Fiskeridirektoratet, Mattilsynet, Kystverket, Fylkesmannen og Fylkeskommunen. I noen deler av deres virksomhet er de underlagt ett eller to organ, men i andre saker er samtlige organ involvert på ulike nivå.
Enkelte forskrifter er nok noe uklare i forhold til hvilket organ som har besluttende myndighet eller i forhold til omfanget av hva som faller inn under det enkelte organ sitt ansvar, men det er vår erfaring at Distriktskontoret i særlig grad saksbehandler forhold som faller inn under andres kompetanseområder. Dette medfører en ekstra arbeidsbelastning for den oppdretter som rammes, uklare forhold mellom de ulike offentlige organ, samt en betydelig forsinket saksbehandling både hos Distriktskontoret samt hos de øvrige organ som må avvente Distriktskontorets behandling.
Som eksempel kan nevnes at i spørsmål om marginale flyttinger av anlegg på eksisterende lokaliteter – hvor det åpenbart ikke gjorde seg gjeldende fiskehelsemessige betraktninger – har Distriktskontoret utgjorde hinderet i forhold til å få saken avgjort, mens det myndighetsorgan som tiltaket reelt sett gjaldt – Kystverket – valgte en langt mer smidig tilnærming til saken.
SKJØNNSUTØVELSE – IKKE ET FRITT OG VILKÅRLIG SKJØNN
Regelverket slik det er utformet, overlater et betydelig skjønn til forvaltningsmyndighetene. Eksempelvis har Mattilsynet i medhold av driftsforskriftens § 67 annet ledd myndighet til å treffe vedtak for å sikre oppfyllelse av bl.a. forskriftens § 5 tredje ledd, som foreskriver at driften skal “være helsemessig og fiskevelferdsmessig forsvarlig”.
Hva som ligger i denne bestemmelsen er uklart. I praksis overlater den til forvaltningen å utøve et skjønn. Ettersom ordlyden i bestemmelsen er svært vid, vil rammene for dette skjønnet – som i begrenset grad vil kunne prøves av domstolene – være meget romslige.
Det er da desto viktigere at man ved anvendelsen av bestemmelsen – i likhet med øvrige bestemmelser i regelverket som forvaltes –oppfyller de alminnelige kravene i forvaltningsretten, som i korthet medfører at forvaltningsvirksomheten skal utøves i samsvar med god forvaltningsskikk, og at vedtak som fattes skal bygge på likebehandling, at saksbehandlingen bygger på et saklig grunnlag, og at det ikke ses hen til utenforliggende hensyn som for eksempel egne personlige sympatier og antipatier.
GENERELLE KOMMENTARER I KONKRETE SAKER– FORSVARLIG SAKSBEHANDLING?
Et gjennomgående trekk ved saksbehandlingen hos Distriktskontoret er bruken av generelle merknader knyttet til næringen mv. i anledning vedtak og uttalelser – merknader som ikke har direkte relevans i forhold til saken som er til behandling.
Mattilsynets mandat og oppgave er å anvende gjeldende regelverk på et konkret faktum, ikke å kommunisere generelle oppfatninger om fiskehelse og/eller oppdrettsnæringen til aktørene gjennom “bemerkninger” i tilknytning til det enkelte vedtak/uttalelse.
Ved å fremsette generelle bemerkninger om fiskehelse og oppdrettsnæringen oppstår det over tid fare for at disse utsagn fester seg både blant myndighetsaktører og andre, uten at det er faglig dokumenterbart grunnlag for bemerkningene.
Generelle bemerkninger fra Distriktskontoret etterlater også, særlig overfor andre organer, uklarhet med hensyn til hva tilsynet mener, og herunder med hensyn til hva som skal henføres til vedtaket,
Mattilsynet bør på denne bakgrunn avstå fra å knytte generelle bemerkninger til sine vedtak som er uten relevans i forhold til det vedtak det er tale om.
KLAGEBEHANDLING – IVARETAR IKKE DETTE OPPDRETTERS RETTIGHETER?
Det er et alminnelig prinsipp i norsk forvaltning at en i de aller fleste tilfeller kan få overprøvd et vedtak av et forvaltningsorgan av et overordnet organ, og i tillegg har en mulighet til å bringe vedtaket inn for domstolene til vurdering. Hvorfor er det da problematisk at Distriktskontorets praksis ikke er i henhold til gjeldende regler? Og i forlengelse av dette, viser ikke mangel på klager på Distriktskontorets vedtak at deres praksis er i henhold til norsk lov?
Etter min vurdering er det flere viktige årsaker til at Distriktskontorets praksis er uheldig, samt hvorfor det ikke foreligger en rekke klager og omgjøringsvedtak.
For det første er det lovpålagt hvordan saksbehandlingen av et offentlig organ skal utøves, det er følgelig ikke et valgalternativ noe organ har hvordan en ønsker å utøve sin praksis.
For det andre er det konkrete vedtak som er grunnlag for klagebehandling, generelle kommentarer og synspunkter i uttalelser er ikke grunnlag for egne klager, hvilket gjør at en ikke får til slik avklaring som en klagebehandling kunne medført.
For det tredje er det tidsaspektet, får en et vedtak om for eksempel avlusing med få dagers handleplikt så hjelper det ikke mye å få en klagebehandling om seks måneder eller endelig dom fra en domstol et år senere. Da er fisken dette gjelder enten destruert eller slaktet.
For det fjerde, og det er kanskje det mest bekymringsverdige, er at det er generell stor skepsis blant oppdrettere å gå til “krig” mot Distriktskontoret. Dette har sin årsak i at enhver oppdretter har løpende om ikke daglig så ukentlig kontakt med Distriktskontoret om en rekke forhold ved sin virksomhet, og det er en betydelig usikkerhet fra den enkelte oppdretter om hvordan Distriktskontoret vil håndtere andre saker hvis en angriper en enkelt sak.
Dessverre er det en klar bekymring fra mange at en ved å klage på enkeltvedtak eller andre sider ved Distriktskontorets behandling, så vil en kunne vinne et slag men tape krigen. Dessverre for Mattilsynet så oppleves nok ikke organet som “åpent og raust”, jf. egne uttalte målsetninger.
KONKRETE EKSEMPLER FRA DISTRIKSKONTORETS PRAKSIS
For å gi noen konkrete eksempler på Distriktskontorets praksis kan vi ta utgangspunkt i saksbehandlingen i forbindelse med godkjennelse av driftsplaner. Her gir Mattilsynet uttalelse til Fiskeridirektoratet, som anvist i driftsforskriften § 40. Vi har sammenlignet en rekke av de uttalelser som er gitt, og de inneholder i det vesentlig de samme synspunkt med de samme kilder (eller snarere fraværet av kilder) i tilnærmet alle tilfeller.
I flere tilfeller kommer Distriktskontoret innledningsvis med en generell uttalelse om at “det planlagte utsettet er for stort“, uten at de anfører noen konkret kildegrunnlag for en slik uttalelse.
Hvordan kan en oppdretter som mottar en slik merknad fra det som er det offentlige sitt fagorgan innen dyrevelferd, kunne planlegge sin fremtidige produksjon?
Det er et grunnleggende forvaltningsrettslig prinsipp at alle forvaltningsorgan skal foreta en forsvarlig saksbehandling. I den sammenheng er det en forutsetning at “forvaltningens kompetanse må utøves på bakgrunn av korrekte fakta”, jf. Eckhoff/Smith, Forvaltningsrett, 2010. s. 428.
Eckhoff/Smith uttaler også i sin bok på s. . 210 i tilknytning til de krav som må stilles til forvaltningsvirksomhet at:
”[d]et må aldri tapes av syne at de som arbeider i forvaltningen, er der for å ivareta fellesskapets interesser, ikke sine egne”, og at forvaltningen skal “opptre saklig i forhold til de mål som de er satt til å realisere”.
I tillegg til dette fremgår følgende av Mattilsynets strategiplan for 2010-2014:
“Mattilsynets innspill skal være faglig godt fundert og bygge på god
kunnskap om tilstand og analyse av samfunnsnytte og kostnader.”
Hvis Distriktskontoret hadde vært lojal i forhold til Mattilsynets egen strategiplan, samt grunnleggende forvaltningsmessige prinsipper, hadde ikke Distriktskontoret fremkommet med slike utsagn som fremstår som mer ren synsing enn forsvarlig utøvelse av offentlig myndighet.
Både vi og oppdretterne mener at i den grad Mattilsynet sentralt måtte være enig i Distriktskontorets fremgangsmåte, er både Mattilsynet og næringen tjent med at Mattilsynet sentralt gir uttrykk for dette, og at det – påståtte – faglige grunnlag for uttalelsene angis.
Det fremgår også av flere av Distriktskontorets merknader at det angivelig finnes undersøkelser som viser at risikoen for IPN-utbrudd øker med størrelsen på utsettet. Kilden til denne påstanden er merknadene til akvakulturdriften § 5, som Mattilsynet selv har utarbeidet. Vi har forelagt denne påstanden for uavhengig veterinær, som angir at dette er ukjent for ham.
Siden dette ikke er kunnskap som er kjent for andre burde det være i Mattilsynets egen interesse å enten underbygge sin kunnskap med kilder, eller avstå fra å komme med slike uttalelser.
I forbindelse med merknaden knyttet til IPN har også Distriktskontoret hengt på en kommentar i forhold til andre sykdommer: “det som står nemnd for IPN i merknadene, er sannsynlegevis gjeldande for mange andre sykdommar også, som t.d. PD:”
Også denne påstanden er uten noen form for dokumentasjon, og også denne påstanden er forelagt for veterinær, som angir at dette er ukjent for ham. Som forutsatt i forvaltningsretten, og som også lagt til grunn i Mattilsynets egen strategi, antar vi at Mattilsynet kan dokumentere den fremsatte påstand. Hvis ikke det forefinnes slik dokumentasjon, oppfordres Mattilsynet å klargjøre dette.
En annen vanlig anførsel fra Distriktskontoret er at ” enkelte oppdrettere på grunn av sykdommer planlegger større utsett…”
Også denne merknaden fremstår som ren spekulasjon fra Distriktskontoret, foruten at slike generelle merknader ikke hører hjemme i et vedtak i en konkret sak.
I forbindelse med vurdering av en konkret sak og for en konkret lokalitet velger Distriktskontoret å henvise til at enkelte oppdrettere på grunn av sykdom planlegger større utsett. Det er vanskelig å oppfatte dette på annen måte enn at Distriktskontoret her antyder at oppdretteren for den aktuelle lokalitet vil foreta et større utsett med slik begrunnelse. Dette tillater Mattilsynet seg altså å gjøre, uten at det henvises til noe faktisk grunnlag for tilsynets syn.
Mattilsynet bemerker gjennomgående i sine uttalelser til Fiskeridirektoratet også at vurderingene i av de aktuelle driftsplaner “berre gjeld inntil evt. endra forhold gir Mattilsynet grunnlag for ei anna driftsplanvurdering“.
I den sammenheng er det vist til planer om ny soneforskrift.
Foruten at utsagnet demonstrerer en liten grad av forståelse for oppdretternes behov for å kunne planlegge sin fremtidige virksomhet, bygger utsagnet på en forfeilet forståelse av gjeldende regler.
Mattilsynet og Fiskeridirektoratet godkjenner “i samråd” driftsplaner, se driftsforskriften § 40. Det er således ikke slik at Mattilsynet etter eget tiltak har kompetanse til å trekke tilbake gjeldende driftsplaner. Det er heller ikke slik at forvaltningen etter eget ønske fritt kan trekke tilbake gyldig fattede vedtak. Det vises i den sammenheng til forvaltningsloven § 35, som anviser at omgjøring av gyldige vedtak kun kan skje når dette følger av “lov, av vedtaket selv eller av alminnelige forvaltningsrettslige regler”.
Det er i beste fall uklart om det foreligger rettslig grunnlag for å trekke tilbake godkjent driftsplan slik Distriktskontoret tydeligvis ser for seg. Som en tilleggsbemerkning til dette kan det påpekes at det ikke vil være unaturlig om en forskrift om soner har et ikrafttredelsestidspunkt som gjør at det ikke oppstår inngrep i de foreliggende driftsplaner for inneværende år. Vi viser til at soneforskriften for Hardanger trådte i kraft i 2010, men at kravene til samordnet brakklegging gjaldt fra 2011.
Ved vurdering av når en driftsplan kan endres, er det også et vesentlig poeng at en oppdretter normalt vil drive etter en 3 års syklus, hvor bestilling av smolt finner sted rundt 2-3 år før utslakt kan gjennomføres. Hvis en driftsplan trekkes eller endres kun kort tid før fisk settes i sjø, vil dette ha omfattende økonomiske konsekvenser for oppdretter.
HVA BØR MATTILSYNET GJØRE?
Etter vår vurdering bør Mattilsynet være veldig bevisst på sin rolle som myndighetsutøver og faginstans, og at de er undergitt de samme saksbehandlingsregler som alle andre offentlige organ. Ved å opptre korrekt i alle sammenhenger vil Mattilsynet både få en større respekt og forståelse for utførelse av deres oppgaver, samt en mye bedre dialog med næringen.
I dag er det dessverre en utbredt oppfatning blant en rekke næringsaktører at den saksbehandling som drives av Distriktskontoret ikke innbyr til slik kommunikasjon og samarbeid som Mattilsynet har uttalt at en ønsker med næringen, og at det også er markant forskjell i saksbehandlingen fra de ulike kontoret hos Mattilsynet.
Vår oppfordring er derfor at Mattilsynet som organ vurderer den saksbehandling som har vært ved Distriktskontoret, og gjennomfører nødvendig korrigering slik at fremtiden blir minst mulig konfliktfylt uten unødvendige angrep på Mattilsynets uttalelser og vedtak.
S C H J Ø D T
Torbjørn Gjelsvik
Advokat